Acceso a la Información y Transparencia: ¿Diferencias?

Publicado: 06/07/15

Una de las cuestiones fundamentales de toda comunicación política es la definición de conceptos, por lo que el presente trabajo buscará llegar a una definición conceptual que sea útil para abordar a nivel gubernamental las políticas que la expresión “Acceso a la Información” envuelve.

En el marco de la Ley Nº 5282 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental, el Ministerio de Justicia, a través del Vice Ministerio de Justicia, además de ser  la entidad estatal encargada de crear espacios y mecanismos que promuevan el acceso a la justicia, aseguren la vigencia de los derechos humanos, la defensa del interés público y promover políticas públicas en torno a la seguridad jurídica en la República del Paraguay, se instituye como la responsable de coordinar los planes, programas, proyectos y políticas de Acceso a la Información Pública, como un elemento transversal[1].

Para dar fiel cumplimiento  a esta misión, por Resolución Nº 469, de fecha 20 de junio de 2014, se precisan las funciones del Vice Ministerio de Justicia y se crea su estructura interna. Dentro de esta estructura, se crea la Dirección de Acceso a la Información.

La Dirección de Acceso a la Información es la instancia técnica encargada de proponer los lineamientos que permitan formular las políticas y programas de acceso a la información. En este sentido, le corresponde representar al Viceministerio de Justicia en la coordinación de las políticas de acceso a la información[2].

La Dirección de Acceso a la Información tiene como objetivo ofrecer herramientas que permitan dotar de sostenibilidad al sistema de acceso a la información con la finalidad de contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas. Ahora bien, esta sostenibilidad –que expresa necesariamente el funcionamiento óptimo del sistema de Acceso a la Información-, podrá ser lograda si la ciudadanía reconoce al acceso a la información como una herramienta que permite mejorar la calidad de vida y si las Oficinas de Acceso a la Información de las fuentes públicas están en capacidad de responder a las problemáticas que nacen del acceso a la información.

Este documento pretende, en consecuencia, ser un material de apoyo que permita elaborar la campaña de sensibilización ciudadana sobre la importancia del acceso a la información; y, asimismo, ser un material de apoyo para las Oficinas de Acceso a la Información.

Diferencias entre Acceso a la Información y Transparencia Gubernamental

En la ciencia del derecho, particularmente en aquellas disciplinas que se encuentran en proceso de formación y reconocimiento, no es fácil distinguir con claridad meridiana el alcance de distintos conceptos –por ser utilizados en el lenguaje cotidiano-[3] y, en este caso, porque existen otras entidades gubernamentales que también utilizan la expresión dentro de sus políticas de acción[4]. Por un principio de seguridad jurídica, es necesario distinguir conceptos que envuelven a la institución del Acceso a la Información, de otras herramientas que se nutren de ella tales como la Transparencia, Anticorrupción e Integridad.

a)      Acceso a la información como derecho humano fundamental

El derecho de acceso a la información pública no es solo un referente para combatir la corrupción, lograr la rendición de cuentas, la transparencia de los sujetos obligados y reducir los rumores en la prensa, sino mucho más que eso: una herramienta para mejorar la calidad de vida de las personas.[5] Es por ello que puede considerase al acceso a la información como un derecho fundamental.[6]

El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental que se inserta dentro del estudio de los derechos humanos y las garantías constitucionales[7]. Es un derecho que abre la puerta al acceso equitativo y justo del conocimiento de la información relevante para la vida digna de los individuos y sus comunidades en democracia[8]. A diferencia de la llamada transparencia, el acceso a la información es un derecho derivado de las fuentes normativas internacionales de los derechos humanos; no se limita por ningún motivo a una política pública sino que se arraiga en la constitución  para realizarse en la práctica[9].

Las leyes de acceso a la información permiten que los individuos y grupos tengan acceso a las políticas mediante las cuales el gobierno toma decisiones respecto a proyectos de salud, educación, vivienda e infraestructura y las razones que sustentan tales decisiones. Armados de tales conocimientos, los ciudadanos alrededor del mundo estarán efectuando los cambios que les permita mejorar sus niveles de vida y llevar una mejor existencia[10].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió el 19 de septiembre de 2006 en el caso “Claude Reyes c/ República de Chile”  que las personas tienen derecho a acceder a la información que obra en poder del Estado y que éstos tienen la obligación de proporcionarla, ya que el derecho de acceso a la información pública está contenido en el Art. 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (ratificado por el Paraguay por medio de la Ley 1/89). Asimismo, la Corte Suprema de Justicia del Paraguay, mediante el Acuerdo y Sentencia 1306 del 15 de octubre de 2013, ha caracterizado al derecho de acceso a la información pública como un derecho humano, a la luz de la jurisprudencia de la CIDH. En este sentido, el derecho de acceder a la información que obra en poder del Estado es un derecho humano porque nos permite ejercer otros derechos humanos, como la libertad de expresión, el derecho a la educación, a la salud, al ambiente y otros; pero fundamentalmente lo es porque su ejercicio nos permite alcanzar mayores niveles de calidad de vida y, en tal sentido, vivir con mayor dignidad.

La Sociedad Civil ha trabajado arduamente en este enfoque sobre la conceptualización de “Acceso a la Información Pública”, que ha incidido notoriamente en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[11].

b)      La transparencia como política

Según B. Hill (2012), el acceso a la información es un derecho vinculado al desarrollo democrático, regulado en la ley y organizado bajo mecanismos específicos. La transparencia, en cambio, es un atributo o cualidad que se puede o no tener, en mayor o menor medida[12]. Dice el autor que el acceso a la información es el derecho fundamental que tiene la ciudadanía de solicitar al gobierno información pública y de obtener respuesta satisfactoria en un tiempo razonable, en tanto esa información no seareservada por alguna excepción establecida en la ley y que el derecho de acceso a la información incluye o se relaciona con los derechos a la libertad de creación (artística, intelectual) y las libertades de comunicación, expresión y asociación[13].

Asimismo comenta que este derecho debe incluir el control y ordenamiento del acceso y la reserva de información en los casos de seguridad nacional, datos personales, propiedad intelectual, etc., regulando los términos legales del intercambio de información pública entre un solicitante y la autoridad[14].

Por otra parte, según Hill, la cualidad de transparencia se alcanza cuando existe una clara voluntad de apertura del gobierno, expresada en acciones concretas y visibles que manifiestan la disposición de construir una relación con los ciudadanos basada en la honestidad, por lo que la voluntad de apertura –o disclosure, en inglés-,  puede ser independiente de los mecanismos de acceso a la información, puesto que  una sociedad puede tener, por tradición o por cultura cívica, prácticas de transparencia entre ciudadanos y gobierno, aún cuando el derecho de acceso a la información no se encuentre debidamente regulado en la ley ni existan las instituciones que lo defiendan por lo que hay que tener presente que una legislación e instituciones en materia de acceso a la información no generan por sí solas la transparencia y la rendición de cuentas, por lo que deben ser complementadas por otras medidas y mecanismos institucionales, además de una cultura cívica desarrollada[15].

Al ser el objetivo de las Leyes de Acceso a la Información, por regla general, la apertura indiscriminada de toda la información pública –salvo excepciones- para cualquiera que la solicite, se presenta el desafío de en la comunicación entre el solicitante y el solicitado, en tanto que la dificultad usualmente radica  en determinar qué información le es útil al solicitante, ya que las solicitudes de acceso a la información requieren especificidad sobre qué datos necesita y a qué dependencia pública hay que preguntarle[16], por lo que el avance hacia la transparencia activa es primordial para que las instituciones públicas se adelanten a la demanda ciudadana.

Para M. Merino la política de transparencia se refiere a las decisiones y los procesos asumidos por el Estado para darle contenido sustantivo a los principios democráticos de responsabilidad, publicidad e inclusión en la agenda gubernamental[17]. Para él, el derecho de acceso a la información debe ser universal para todos los ciudadanos, mientras que la política de transparencia ha de responder a las características propias de los gobiernos[18].

En nuestra opinión, la transparencia es una política, que tiene como norte que todas las acciones del Estado puedan estar bajo el escrutinio público; y si bien es el acceso a la información es una herramienta indispensable para la lucha contra la corrupción, no se reduce a eso, pues sería un mero derecho administrativo. Por otra parte, la lucha contra la corrupción requiere de otras herramientas, como las normas administrativas contra el lavado de dinero y de derecho penal económico; también normas antinepotismo y sobre conflictos de intereses.

Para Isa Luna Pla, en una interpretación moderna del acceso a la información como garantía universal, tiene por objeto otorgar el poder de la información pública a las personas para la toma de decisiones diarias desde los diferentes sectores sociales, así como poner a disposición de las mismas la información que le sirva para ejercer sus derechos políticos y mejorar su calidad de vida[19]. Dice que, en efecto, las leyes de acceso a la información parecen atraer importantes beneficios políticos en concreto, ya que son consideradas un paso decisivo para consolidar una democracia participativa: favorecen la rendición de cuentas de un gobierno, promueven el mantenimiento y sistematización de archivos públicos haciendo más eficiente la administración pública, así como la toma de decisiones oportuna; además, permiten a los ciudadanos tomar decisiones mejor informadas y aumentar su calidad de vida ejerciendo sus derechos.

Para A. Paéz Alvarez, en el ámbito del derecho de acceso a la información, resulta vital crear instituciones orientadoras y motivadoras de esta conducta social, que informen y conformen la identidad personal, impregnadas de valores y acciones que de verdad marquen las directrices para hacer de la información un instrumento verdaderamente útil y que contribuya a mejorar su calidad de vida[20].

Para Marcela I. Basterra, el derecho de acceso a la información pública en el área del Poder Ejecutivo Nacional es un prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día a día para ayudar a definir y sustentar los propósitos para una mejor comunidad[21].

Conclusiones

El acceso a la información constituye una herramienta fundamental para combatir la corrupción, lograr la integridad y ética del funcionario; pero es una herramienta aún más fundamental para desarrollar la personalidad humana.

Debido a la importancia política del acceso a la información, la institucionalización que promueva su vigencia operativa debe ser enfocada desde su enfoque de derecho humano. La ciudadanía debe entender que su calidad de vida depende de la información que el Estado administra y pone a disposición. No todo acto de gobierno, por más público y transparente que sea, necesariamente va a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; sin embargo, cada vez que el Estado da acceso a la información que la ciudadanía solicita, está contribuyendo a mejorar su calidad de vida; de ahí la importancia de que el Acceso a la Información sea tratado desde ese enfoque, como un derecho fundamental, como una garantía universal.

Un país que apuesta a garantizar a los ciudadanos el libre ejercicio de sus derechos, y su base para ejercerlos (como lo es la información), construirá un país verdaderamente democrático, participativo y pluralista.

 

* Abog. Federico Andrés Legal Aguilar, Director de Acceso a la Información, dependiente del Viceministerio de Justicia.

 


[1] Según Decreto Nº 1.796 de fecha 19 de junio de 2014.

[2] Asimismo es “Autoridad de Aplicación” de la Ley 5.282/14 dentro del Ministerio de Justicia.

[3] E. Villanueva, Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica, UNAM, México, 2003, p. XVI. Disponible online en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1156/3.pdf (consulta realizada en febrero de 2015).

[4] Tales como la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC); la Secretaría de Información y Comunicación (SICOM); la Secretaría de Tecnologías de la Información y Comunicación (SENATICs); la Secretaría Técnica de Planificación (STP); y en general todas las instituciones por ser “fuentes públicas”.

[5] E. Villanueva, Derecho de Acceso…, op. cit., p. XV.

[6] Dice M. Carbonell que los derechos fundamentales son considerados como tales  en la medida en que constituyen instrumentos de protección a los intereses más importantes de las personas, puesto que preservan los bienes básicos necesarios para poder desarrollar cualquier plan de vida de manera más digna (M. Carbonell, “El derecho de acceso a la información como derecho fundamental”, en Sergio López-Ayllón (coord.), Democracia, transparencia y Constitución: propuestas para un debate necesario, UNAM, México, 2006, pp. 3-18. Disponible online en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2251/4.pdf).

[7] I. Luna Pla, Movimiento social del derecho de acceso a la información en México, 1º Reimp., UNAM, México, 2013, p. 26. Disponible online en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2629

[8] Ídem.

[9] Ibídem, p. 27.

[10] L. Neuman (ed), Acceso a la Información. La llave para la democracia, Centro Carter, noviembre 2002, p. 6, mimeo, apud E. Villanueva, Derecho de Acceso…, op. cit., p. XXX.

[11] Véase al respecto en J. M. Costa (coord.), El Acceso a la Información Pública en el Paraguay. Aportes desde la justicia a un derecho fundamental para la democracia, IIJ, CSJ, Asunción, 2014. Disponible online en: http://www.pj.gov.py/ebook/libros_files/EL-Acceso-a-la-Informaci%C3%B3n-P%C3%BAblica-en-el-Paraguay.pdf

[13] Ibídem.

[14] Ibídem.

[15] Ibídem.

[16] Ibídem.

[17] M. Merino, “Muchas políticas y un solo derecho”, p. 128. Disponible online en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2251/9.pdf (consulta realizada en junio de 2015).

[18]  Ibídem.

Asimismo, este autor distingue tres diferencias esenciales del Acceso a la Información. Tale son: a) Elemento pasivo: el elemento pasivo del derecho a la información no está en la estrategia que siguen los distintos gobiernos para persuadir a los ciudadanos sobre las bondades políticas, sino que supone la obligación de los poderes públicos para poner a disposición de la sociedad toda la información sobre el modo en que se están utilizando los recursos y sobre la forma en que se están construyendo las decisiones públicas (p. 130); b) Elemento activo: el derecho de acceso a la información debe contemplar medios procesales suficientes para que los poderes públicos la provean mediante la actuación de los ciudadanos interesados en obtenerla (p. 137); c) Elemento coactivo: facultades que las leyes conceden a los órganos estatales de acceso a la información pública para establecer criterios de clasificación de la información pública y para sancionar a los funcionarios que eventualmente se nieguen a cumplir con la ley (p. 143). Según afirma el autor, la política de transparencia no se agota en el derecho de acceso a la información pública. Sin duda –dice- éste constituye una de las condiciones básicas para reconocer la existencia de esa política, pero las posibilidades que ofrece la transparencia como política pública son mucho más amplias, pues no se limitan a la entrega de la información que produce el gobierno, ya sea de manera sistemática o mediante solicitud de los ciudadanos, sino que conduce a la incorporación deliberada de criterios explícitos de decisión y de acción en el ejercicio del poder público (pp. 146-147).

[19] I. Luna Pla, “Acceso a la información pública en instituciones de seguridad social”, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/DerechoInformacion/numero/3/art/art3.htm

[20] A. Paéz Alvarez , “Desafíos jurídicos del derecho de acceso a la información pública en Sinaloa”, disponible online en: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/DerechoInformacion/numero/3/art/art4.htm

[21] M. I. Basterra, “El derecho fundamental de acceso a la información pública en Argentina”, disponible online en: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/DerechoInformacion/numero/13/art/art1.htm